“化繁为简，直奔主题，形式新颖，内容精练。既突出了立法的针对性、适用性，又突出了立法的可操作性。”益阳市的“小快灵”地方立法实践，赢得了各级领导和专家纷纷点赞。

“所谓‘小快灵’，‘小’是精准立法，针对具体问题设计规范，使切口更深更准更实；‘快’是高效立法，加快立法速度，提升立法效果；‘灵’是形式灵活，聚焦需求突出特色，力求管用适用好用。”

2023年12月1日，《益阳市中心城区资江两岸风貌管控若干规定》（以下简称《规定》）正式实施。这是益阳市按照“急需可立”的原则，以精准解决问题为导向，是出台的第一部“小快灵”地方立法探索新实践。

虽是地方“小法”，却彰显大作用。该《规定》的实施，让中心城区资江两岸风貌得到更好地保护和发展，从而提升了广大市民的幸福感、获得感。

注重针对性 “小立法”助力“大民生”

背倚雪峰山，怀拥洞庭湖。益阳市是长江中下游城市群重要成员、洞庭湖生态经济区核心城市之一、长株潭都市圈的拓展区，也是全国有名的“文学之乡、鱼米之乡、黑茶之乡、楠竹之乡、羽毛球之乡”。

“背靠雪峰观湖浩，半成山色半成湖”的山水特征和“府县同城”的历史格局，让这座曾经的三国古战场遗址，伴随着城市化进程的加速旧貌换新颜，吸引了众多游客目光，最高峰时年接待量高达260余万人次。

曾先生是土生土长的益阳市资阳区大码头居民，退休后发挥余热成为了明清古巷的一名志愿者。“感谢政府建设了这么漂亮的资江风貌带公园，也很期待明清古巷历史文化街区建成。”他说。

市自然资源和规划局技术科科长彭靖坦言，开展中心城区资江两岸风貌管控立法，主要是为了弥补当前资江两岸规划建设中的短板，提升城市形象和品质，打造有序、靓丽的城市空间，将城市天际线、风景线以及身边更多的风景，一览无余地“还景于民”，该立法就是切实响应市委市政府和老百姓高度关注“民生大事”的具体实践。

益阳市中心城区资江两岸风貌带立法一直受到社会各界的高度关注，从立法程序启动到《规定》的颁布实施，期间密集召开座谈会、征求意见会等15次、参加人员210余人次，起草小组先后对《规定》进行了5次大修改、8次小修改。

2023年8月30日，益阳市第七届人大常委会第十三次会议审议通过《规定》，2023年9月22日，湖南省第十四届人民代表大会常务委员会第五次会议通过该规定，正式将益阳市中心城区资江两岸风貌带保护工作纳入法治化轨道。

通过“小快灵”，解决“大民生”，既补齐法治建设的短板，又引导市民、游客自觉养成文明健康的生活方式。更为重要的是，有序建设成为中心城区资江两岸各建设主体心里的一道“硬杠杠”。

《规定》的出台，不仅填补了湖南省益阳市没有“小快灵”立法的空白，也掀开了益阳市中心城区资江两岸科学化管理与规范化建设的扉页，成为益阳市“小快灵”立法的初体验。

从目前实施情况来看，不但得到了市民、游客的广泛认同，还让益阳市中心城区资江两岸风貌带保护氛围愈发浓厚。

注重适用性 “小切口”解决“大问题”

在坚持利用中保护、保护中利用的原则下，《规定》全文共12条，不设章节，按照“务实管用、急用先行，需要几条就定几条”的原则，没有对立法目的、依据、立法原则等内容单设条款，也没有增设行政强制、行政许可和重复设定违法的法律责任。无论立法内容，还是立法形式，都是全新尝试。

为了增强地方立法的适用性，早在2022年7月始，益阳市就开始注重调查研究，结合市情特点、地域特征、人文特色，坚持问题导向，《规定》有针对性地设置风貌核心要素管控关键条款，全面加强对中心城区资江两岸整体风貌的规范。

在益阳市自然资源和规划局法规科科长潘登看来，这次的“小快灵”地方立法，事关中心城区资江两岸的建设行为，务必以解决治理和建设难题为立法的出发点和落脚点。

实践证明，“小切口”入手的“小快灵”立法，由于实施效果明显，受到了社会各界欢迎。

正值“秋老虎”肆虐的季节。茶余饭后，市民三五成群，或悠闲漫步沿江风光带，或挥汗如雨疾跑在休闲广场。不知不觉间，中心城区的资江两岸已晋级“网红打卡地”。

“过去的这里是坑坑洼洼、杂草丛生，天晴一身灰、下雨一身泥。走路都得小心点，稍不留神就可能绊一跤。哪像现在，绿树成荫，满眼全是美景，扑鼻尽是花香。”赫山区桃花仑街道的胡爹深有感触。

“将中心城区资江两岸风貌带建设作为提升城市品位、改善市民生活的重要举措之一，坚持改造与整治并举、建设与管理同步，实现了整体改造提档升级，用‘心’换取市民美好生活‘新’起点。”反复研讨后，市人大常委会主任会议一锤定音。

“杂乱无章”曾是老旧的代名词，乱拆、乱搭、乱建、乱晒以及道路破损、停车不便、雨污不分离，是长期困扰资江两岸市民的“老大难”。

科学规划、合理利用、依法管理，加大投入对停车场、绿地、地面硬化等基础设施进行提质改造，随着《规定》的实施提上了市政府重要日程。

“以前车辆乱停滥放，显得杂乱无章。经过依法整治规范，现在明显井然有序、规划合理，大家出行方便多了。”茶亭街社区蔡大妈的家近邻资江，有着比常人更直观的感受。

注重可操作性 “小快灵”服务“大发展”

坚持科学立法、民主立法、依法立法，严格遵循立法权限，从地方实际出发，以立法形式保障国土空间规划有效实施，避免“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，橡皮擦擦，不及领导一句话。”

“地方立法是社会主义法律体系的补充，是对策性立法，这就决定了地方立法更容易做到‘小快灵’的立法机制，适应新时代对地方立法提高立法质量和效率的新要求。”市人大常委会法制委主任王国余表示。

“我们的‘小快灵’，是紧紧围绕社会关系中的某一个具体方面或者某一个细节进行立法，促进解决某一个或者某一类问题。选题小是基础，内容细是灵魂，结构精是重要特征，广泛参与是关键。”王国余进一步解释道。

“中心城区资江两岸空间风貌特色不突出、开敞空间不足、慢行交通未成体系、功能业态较为单一、历史文化街区周边环境不协调等，一直是我十分关注的问题。”市人大代表王瑜如是说。

“现在好了，《规定》采用技术规程+法律条文相结合的形式，从控制建筑形态、优化天际轮廓线、建设视线通廊、规范建筑退让、治理公共空间、构建慢性系统、丰富功能业态、塑造建筑风貌、打造滨江夜景、延续历史文脉等方面对资江两岸空间风貌进行了规范，有效地实现‘高度、密度、风度’的有机统一。”

“市人大在立法选题的选择上，推崇‘小切口’立法，不追求大而全的综合性立法。实践证明，这种做法不但制定修改的成本小，效果也好。”市自然资源和规划局局长龚悟云说，以最快的速度、最精短的内容，通过法律制度的设定和条款的规定，保护好益阳市的生态资源和历史文化，以及维护好城市建设。

正是由于“小快灵”，近一年来中心城区资江两岸风貌管控更加规范有序。

据了解，《规定》实施以来，市自然资源和规划局落实法规要求，启动了中心城区资江两岸城市设计编制工作，依法加强对风貌管控的顶层设计，担责担当进一步强化规划管制和建筑设计指导，塑造城市特色风貌。

通过有效管控资江两岸夜景亮化设计，现在的晚上流光溢彩，水天一色。银城江月、大汉资江城等住宅小区与附近的西流湾大桥、斗魁塔、文昌阁等人文景观交相辉映。

通过在项目审查中严把天际轮廓线、视线通廊、建筑高度、建筑体量、建筑风格、建筑色彩等法规控制要求，审慎实施规划审批，新建项目品质明显提升，市民纷纷表示天际线更美了、建筑更漂亮了、水泥森林变少了、绿地变多了。

“坚持‘小切口’立法，除了选题小、内容细、结构精之外，还有一个至关重要的内容，就是集思广益开言路，认真倾听市民诉求，收集社情民意。”龚悟云认为，不能因主题小而不入“法眼”，只有坚持问题导向开展立法，才能让“小快灵”地方立法“立得住、行得通、管得了”。

在他看来，不仅是要让地方立法显特色、重实际，还要让地方立法补短板、惠民生，不单单要立小而精的法，更要立实用、适用、管用的法。

“选题的角度、开口小，相对而言内容就不会太多，解决的问题就有针对性。”龚悟云继而补充道，如果一部“小法”能够解决个把几个具体问题，就说明立法起到了效果。归根结底，就是要精准立法、精准施策、精准破题。

为此，益阳市在《规定》起草阶段，就高度重视立法的整体性、协调性和系统性，注重统筹谋划、总体规划，形成了以生态环境保护、历史文化保护、城乡建设管理为主线的地方立法模式。

“立法宁缺毋滥，要注重提质增效立法理念的转变。”龚悟云说，有质量和效率的地方立法，能够准确为经济社会发展服务，回应老百姓的需求与关切，真正做到“为民立法、立法为民”。